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宅基地“三權分置”改革應循序漸進


來源:    發布時間:2019-05-22 56 次瀏覽
摘要: 
      

5月17日,國家發改委新聞發言人孟瑋表示,要繼續堅持“宅基地管理三大原則”,也就是,城里人到農村買宅基地的口子不能開,按規劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破,嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

2018年中央1號文件做出了探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革部署,已在山東、浙江、四川等地展開試點。盡管試點還未形成可復制、可推廣的制度經驗,但“三權分置”探索是一項重大的制度創新,也是新的社會經濟條件下農村土地制度改革的必然要求。屬于農村集體土地一部分的宅基地,是農民基于身份而無償獲得使用權的土地,具有保障農民居住權的作用。但隨著制造業發展和大量農村勞動力進入城市,農村出現“空心化”狀況,不少農民的宅基地不僅無法發揮居住功能,反而變成了農民的閑置資產,難以給農民帶來收益。因此探索適度放活宅基地使用權,更好地發揮其財產功能,就是一項關系土地制度改革和鄉村振興戰略的重要課題。

雖然宗旨和目標是明確的,但具體的路徑還需要審慎思考。這首先是因為農村土地制度問題錯綜復雜,并非單靠“放”就能產生效果,在“放”的過程中必須始終有所管控。其次是因為這個問題還涉及到土地制度的統一性,以及耕地安全、糧食安全、農村社會穩定等綜合問題,所以必須從宏觀視角看待,處理好各種利益關系,一方面規避放活宅基地使用權可能帶來的風險,實現成本收益對比的最大化,另一方面避免在改革過程中出現對部分人的偏袒,維護全國范圍內的制度公平性。

由于我國產權及產權登記制度還不完善,所以首先必須在全國范圍內對宅基地進行統一清晰的確權,給“三權”中的“資格權”以明確的法律基礎,確定其主體歸屬。在宅基地使用權轉讓時,必須確保農民的“自愿退出”。同時,宅基地的使用權顯然不等同于其上房屋的使用權,如何確定這兩種使用權的邊界,宅基地使用權的讓渡需要遵循什么樣的程序,這些問題都需要在實踐探索中尋找答案。同時宅基地的所有者往往是家庭而非個人,所以在讓渡使用權時應是家庭多數人同意還是一致同意,如何解決推行過程中發生的分歧,由此產生的收益應當如何分配,農村集體組織和家庭成員在這個過程中分別扮演什么樣的角色,這些細節問題都應該進一步明確。

正如本次發改委所強調的,城里人到農村買宅基地的口子不能開,這是因為:宅基地的性質仍然是農村集體土地,不能隨意在公民之間買賣,否則就會破壞全國統一的住房用地市場,造成只有極少數人從中受益的局面;此外,允許城市資金流入農村買房還會推高農村房價,影響農民的居住穩定性。當然在現實中,由于農村與城市的土地價格差距所帶來的巨大的利益誘惑,一些地區可能存在這種私下里買賣的情況,但這種交易不受法律?;?,社會公眾應當明確的是,由此產生的風險還是由當事人自己承擔。不能違反土地用途管制主要是為了維護制度穩定性,避免宅基地被變為其他用途,導致長期不可復原狀況,對農村土地安全帶來風險。不準建設別墅大院和私人會館與土地用途管制相關,同時也是為了防止強大的資本力量進入農村后,以不公平的交易獲得和整合宅基地,導致大批農民“失宅”情況的出現,沖擊農村地區的社會秩序。

整個農村宅基地“三權分置”改革需要在一個良性的制度框架之下運作。盡管改革的最終完成將帶來巨大紅利,但由于現實利益關系盤根錯節,所以改革的步伐急不得,逐漸總結經驗搭建好制度框架才是一切的重點。這個制度框架就是要從合法確權到有序流轉,提供一個服務于農民利益的軟性平臺,在逐漸放寬限制的同時探索各種讓渡使用權以創造收益的新方式,讓農民在享有居住安全的前提下更大程度地享受財產收益,同時防止土地使用結構出現畸形,不斷提高土地利用效率。


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